Desde hace unas semanas, en nuestro escenario político se debate el tema del modelo de contrato de concesión de la carretera Juan Pablo II, mejor conocido como peaje sombra o “shadow toll”.

Para tratar este tópico, aclarar las formas en las que los Estados pueden hacer obras públicas, las cuales pueden ejecutarse mediante recursos provenientes de su presupuesto nacional, es decir, con el dinero que se recauda de los impuestos, de ingresos aduanales y otros ingresos; y también con el método de concesión, iniciativa privada o mejor conocida recientemente como alianzas publico-privadas, que permiten hacer posible proyectos como puentes, carreteras, presas hidroeléctricas, puertos y aeropuertos, etc.

Estos modelos de contratación no son creación de la República Dominicana, los mismos datan desde finales de la década de los ochenta en Londres, Inglaterra. Precisamente en la más reciente edición del 2018 del texto titulado “Public-Private Partnerships for Infraesrtucture”, (alianzas públicos privadas para el desarrollo de infraestructura), los autores E.R. Yescombe y Edward Farquharson explican de manera clara cómo deben estructurarse estos modelos, desde la selección del proyecto hasta las formas de financiarlos; además establecen de manera detallada los riesgos, costos, y los posibles cambios durante y después del proceso de construcción. Es decir, cuando un Estado y una entidad privada suscriben una alianza público-privada para el desarrollo de una obra de infraestructura ambos tienen totalmente claras las reglas a seguir, y ambos asumen riesgos.

¿Por qué un Estado debe utilizar el formato de alianza-público privada?

Primero, está el factor económico, la incapacidad de un Estado en un momento determinado de financiar una obra prioritaria para una región del país o para varias regiones; sin embargo, el valor agregado para el Estado, además del financiamiento, es la transferencia de tecnología que mitiga y controla riesgos, evita sobreplazos y sobrecostos, permite al país obtener un proyecto de largo plazo en poco tiempo, y finalmente, se balancean los impactos sociales y medioambientales de los proyectos.

Caso Autopista Juan Pablo II

En vista de la necesidad de interconectar el país desde el sur hasta el nordeste, diferentes gobiernos estuvieron planteando posibles trazados Santo Domingo-Rincón de Molinillos, Santo Domingo-Samaná. Finalmente, en 1999 se abre una licitación internacional para desarrollar esta carretera en formato de concesión, con una longitud de 105 kms y un costo de 125 millones de dólares; el retorno de la inversión sería a través de los peajes de la vía, administrados por la empresa adjudicada (Autopistas del Nordeste) por un período de 30 años, a una taza de tránsito de unos 4,000 vehículos diarios.

El convenio entre el Estado dominicano y la empresa adjudicada se firma el 18 de julio del 2001, con el cual se inician los procesos correspondientes para un proyecto de esta magnitud. El convenio fue rubricado por el Ing. Miguel Vargas Maldonado (representando al Estado dominicano) y el Ing. Luis Fernando Jaramillo Correa en representación de Autopistas del Nordeste.

El 10 de agosto de 2001, el entonces presidente de la República Ing. Hipólito Mejía, somete el contrato al Congreso Nacional, y en su comunicación le explica a los legisladores que el Estado dominicano asumiría los riesgos financieros de la obra, es decir, que si no circulaban los cuatro mil vehículos diariamente por la carretera, el gobierno debía cubrir el faltante correspondiente a este déficit. Esto es lo que se le denomina Ingreso Mínimo Garantizado (IMG) o más conocido como “peaje sombra”.

Dicho con otras palabras, desde la concepción de este proyecto se tenía claro que esto era una posibilidad, un asunto que no es nuevo ni extraño en este tipo de contratos.

Cuando el Dr. Leonel Fernández retorna al poder en el año 2004, le da continuidad al contrato ya suscrito por el gobierno anterior y procede a dar inicio al mismo bajo las condiciones ya establecidas y con los adjudicatarios originales.

Es importante resaltar que las empresas contratistas, entiéndase, los ingenieros que construirían la carretera, se valen de instituciones financieras que hacen el aporte de capital para la obra. En este caso fueron el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Europeo de Inversión (BEI), la Corporación Andina de Fomento (CAF), y la Sociedad de Promoción y de la Participación Para la Cooperación Económica (Societé de Promotion et de Participation Pour la Cooperation Economique, Proparco), entre otras.

Como la finalidad de este proyecto ha sido básicamente lograr que el nordeste del país alcance el desarrollo pleno como polo turístico, era necesario ampliar el circuito vial en cuestión, había que construir nuevos tramos y reparar y mejorar los existentes, de lo contrario, no sería suficiente lo alcanzado con solamente construir la sección Las Américas- Rincón de Molinillos.

Es en el año 2007 cuando el Estado toma la decisión de incluir bajo el mismo criterio establecido en el contrato actual en lo referente a las condiciones económicas, los tramos de Rincón de Molinillos- Nagua- Sánchez- Samaná- El Limón- Las Terrenas- Aeropuerto el Catey- Rincón de Molinillos, como ya sabemos, dándole la magnitud necesaria al proyecto para que cumpla su meta.

En lo que respecta al tráfico que circularía por la vía, las entidades financieras antes mencionadas solicitan un nuevo estudio de medición de tráfico vehicular y recomiendan a la empresa estadounidense de ingeniería The Louis Berger Group, con casi 70 de años de experiencia en el área, más de seis mil empleados y trabajos realizados en más de 50 países.

El informe presentado por dicha empresa introduce un aumento significativo en la cantidad de vehículos a circular diariamente, llevándolo de 4 mil a 23 mil, además de que las tasas de interés del momento habían subido para República Dominicana, por la situación financiera del país debido a la crisis bancaria del año 2003.

Este nuevo escenario financiero, aunque diferente, permitiría a la Carretera Juan Pablo II y al Boulevard Turístico del Atlántico ser eficientes económicamente.

¿Por qué no ha sido eficiente el proyecto en términos financieros?

Hay muchas opiniones al respecto, primero, que la firma Berger se equivocó al hacer las estimaciones; segundo, que hubo algún tipo de dolo de parte de los actuantes en los contratos; y finalmente, otros que piensan que la obra nunca debió realizarse.

En lo personal pienso que The Berger Group pudo haber sobre estimado la afluencia del tránsito, pero jamás en un número inmanejable, estoy seguro que apostaron al desarrollo de habitaciones hoteleras en la zona, construcciones de segundas viviendas, apertura de nuevos negocios, entro otros tipos de desarrollos, esto es, a base de la deseada expansión turística del nordeste. Esto no ocurrió, pues la región apenas tiene hoy día el 3,5% de las habitaciones de las casi 90,000 que tiene nuestro país. ¿Qué ha bloqueado el desarrollo de Samaná? Pienso que es la pregunta que debemos hacernos en esta parte.

En lo relativo al dolo o malversación de los fondos del proyecto, considero que la presencia de las entidades financieras mencionadas, dan las garantías necesarias para dejar ese tema a un lado.

Y en cuanto a que el proyecto era inviable, opino de manera absoluta que el impacto positivo social y económico a cientos de comunidades perimetrales a la vía ha valido la pena. Se hace necesario recordar que los proyectos de infraestructura están llamados a hacer aportes tanto económicos como humanos y sociales.

Finalmente, el presidente Luis abinader ha tomado la decisión de pasar la administración de las carreteras al

Estado dominicano. Este movimiento se trata únicamente de acortar el tiempo del contrato para no continuarlo por 17 años más y liquidar al día de hoy lo pendiente con los concesionarios, que para ese período de los 17 años restantes eran 2,400 millones de dólares. Para rescindir este contrato el Estado pagará hoy 400 millones de dólares.

Ese dinero que recibía la empresa no eran exclusivamente para recuperar la inversión, también se destinaba una parte importante para operación y mantenimiento de la vía. Esto quiere decir que en lo adelante, Estado deberá invertir en todos los costos necesarios para que la Autopista Juan Pablo II se mantenga en buen estado de funcionamiento para los vehículos que por allí transitan diariamente.

Como hemos tratado de explicar, una obra de concesión es un proyecto necesario y viable para los gobiernos, sobre todo de los países en desarrollo. La carretera Juan Pablo II y el Boulevard Turístico del Atlántico, desde mi punto de vista tienen más beneficios para el país que perjuicios; es sin duda alguna un proyecto complejo en las dos ingenierías, la civil y la financiera, al ser una obra desafiante y magnífica y desarrollada en tiempos de dificultades económicas, pero al fin y al cabo desarrollada.

Esperemos que el populismo que se asoma por todas partes, al reducir el costo del peaje en un 20%, no agregue deterioro a la misma, corrupción a los trabajos de mantenimiento, y ojalá que no le quite la “sombra” a los cocoteros de Samaná que aún esperan por resplandecer.